No papel, toda lei tem um autor. Na prática, o processo é bem menos individual. Antes de chegar ao plenário e ser votado, um projeto percorre um caminho que envolve técnicos, assessores, negociações políticas e pressão de diferentes setores da sociedade.
Em Porto Alegre, o funcionamento da Câmara de Vereadores revela que a construção de uma lei está longe de ser linear e, raramente, pode ser atribuída a uma única pessoa. Entre a ideia inicial e a sanção do prefeito, o texto passa por filtros, disputas e ajustes que transformam sua autoria em algo coletivo.
No ano de 2025, o Poder Executivo alcançou o número recorde de projetos aprovados na Câmara da Capital: foram 85 no total. Em 2026, a atual gestão do prefeito Sebastião Melo (MDB) já aprovou 25, o que representa pouco mais de 28% do total do ano anterior.
Já os projetos de autoria parlamentar somam números ainda maiores. Apenas em 2025, foram 554 aprovações. O vereador com mais projetos aprovados no período foi Giovani Dalloglio, “O Gringo” (Republicanos), com 25. Ele foi preso em abril deste ano pela Polícia Civil por fraudar licitações. Os números podem indicar produtividade, mas não revelam o percurso necessário para que cada proposta se transforme em lei.
“Na verdade, a elaboração da lei é um processo completo”, explica Luiz Afonso Peres, diretor legislativo da Câmara de Porto Alegre, com 47 anos de atuação na Casa. Segundo ele, a tramitação envolve uma sequência de etapas formais, da iniciativa à sanção. “Vários atores incidem na formação da lei”, resume, calculando, nos dedos, oito etapas entre a ideia e a prática.
A ideia de autoria individual, nesse contexto, perde força. O processo começa na iniciativa, que pode partir de vereadores, do Executivo ou até da própria população, e segue por diversas instâncias dentro da Câmara.
Reforça essa visão o ex-vereador Airto Ferronato, que tem 40 anos de vida pública. “A lei começa pelos vereadores, através de iniciativa própria ou de sugestão de pessoas, ou através da própria prefeitura que encaminha”, afirma.
Desde o início, portanto, os projetos já são resultado de múltiplas influências políticas, técnicas e sociais.
Feito por mulheres, para mulheres
Essa lógica se torna mais evidente quando a origem de um projeto está diretamente ligada a uma demanda social urgente.
Desde o início de 2026, os casos de feminicídio no Rio Grande do Sul já contabilizam uma cifra alarmante. Entre 1º de janeiro e 22 de abril deste ano, foram 28 mulheres mortas, segundo a Secretaria Estadual de Segurança Pública. Somente em janeiro, houve 11 crimes.
O aumento dos casos intensificou a pressão por respostas institucionais. E essa demanda chegou ao Legislativo municipal.
Um dos exemplos mais recentes é o Projeto de Lei Complementar que institui a Licença Maria da Penha para servidoras públicas de Porto Alegre. Protocolado em junho de 2024 e aprovado em março de 2026, o projeto é de autoria do vereador Giovani Culau (PCdoB).
Apesar de Culau ser a face pública da autoria do projeto, ele destaca que a proposta nasceu de forma coletiva, assim como o seu mandato, o primeiro coletivo eleito na capital gaúcha.
“Quando nós falamos de um mandato coletivo, significa que no interior dele nós temos a organização de diferentes grupos mobilizados em diferentes lutas e bandeiras da sociedade civil. Nós temos uma organização de mulheres que atuam em luta feminista. Esse projeto de lei surgiu, num primeiro momento, a partir do debate das mulheres que atuam junto ao nosso mandato”, afirma.
O caso ilustra como a autoria de uma lei pode ser compartilhada entre parlamentares, movimentos sociais e organizações da sociedade civil.
“Conseguimos fazer uma aprovação por unanimidade, o que é muito difícil numa Câmara com esse nível de polarização e de disputa”, sinaliza o parlamentar.
A iniciativa também contou com o apoio do Sindicato dos Municipários de Porto Alegre (Simpa), que defendia a criação de uma legislação específica para proteger mulheres vítimas de violência doméstica.
“Nós somos uma categoria com 70% de mulheres. Quando uma passa por isso, ela precisa de tempo para decidir como irá agir em relação à violência. Não dá para voltar a trabalhar como se nada tivesse acontecido no outro dia”, relata Fabiane Pavani, diretora do Simpa.
A tramitação do projeto, no entanto, esteve longe de ser imediata. Foram quase dois anos de articulação política.
“Fui de cadeira a cadeira, gabinete a gabinete, pedindo o apoio. Destaco especialmente as vereadoras da base do governo. Foi com elas que eu produzi um diálogo prioritário, porque sabia que esse era um interesse, acima de tudo, das mulheres de Porto Alegre. O apoio delas foi fundamental para que eu tivesse condições de aprovar essa proposta”, lembra Culau, que faz oposição ao Executivo.
A aprovação unânime, segundo ele, é rara em um cenário marcado pela polarização. Em contrapartida, além da articulação política, o parlamentar ressalta que a triste realidade do início de 2026, com a escalada dos casos de violência, contribuiu para alavancar o projeto e tratá-lo com prioridade.
Negociação e influência
Se algumas leis avançam por pressão social, outras dependem, sobretudo, da dinâmica interna do Legislativo.
Sobre acordos entre os vereadores, Ferronato diz que é comum conversas do tipo: “Eu aprovo o seu projeto e depois você aprova o meu”.
Essas negociações ajudam a explicar por que determinados projetos avançam mais rapidamente do que outros, independentemente de sua relevância pública.
“Tem, sim, muito lobby por parte das representações da sociedade”, afirma Ferronato. Segundo o ex-vereador, interesses econômicos e sociais influenciam diretamente o comportamento dos parlamentares, seja para aprovar ou barrar propostas.
Para além da política, há ainda o papel técnico indispensável na construção das leis. Os vereadores, em geral, não redigem sozinhos os projetos. “Eles se servem de assessores com um preparo mais técnico”, explica o diretor Luiz Afonso.
Na prática, a elaboração de uma lei envolve uma cadeia de produção que vai além do parlamentar que a assina. Esse processo pode ser ainda mais difuso. “Chega alguém no gabinete e diz: ‘Tenho uma lei milagrosa aqui para ti’”, relata o ex-vereador Adeli Sell.
A afirmação de Adeli aponta para um fluxo constante de sugestões externas que chegam diariamente aos gabinetes, vindas de cidadãos, movimentos ou grupos organizados.
“Há uma série de leis que são completamente inócuas”, afirma Adeli. Segundo ele, muitas legislações aprovadas têm pouco impacto prático.
Do ponto de vista técnico, Luiz Afonso aponta problemas recorrentes na elaboração dos projetos. “Existem muitos equívocos na forma de articular os dispositivos. E vícios de iniciativa”, diz.
Somado a isso, o ambiente político interfere diretamente no andamento dos projetos.
“Tudo virou um debate ideológico”, afirma Adeli Sell. Para ele, a polarização dificulta a construção de consensos e reduz a possibilidade de projetos construídos de forma conjunta entre diferentes correntes políticas.
Quando o projeto vem do Executivo
Se nos projetos parlamentares a origem é múltipla, nas propostas do Executivo o ponto de partida tende a ser mais estruturado. O percurso, porém, continua sendo político.
Geralmente, a elaboração começa nas secretarias municipais, responsáveis pelos estudos técnicos e pela formulação inicial do texto. A partir daí, o projeto é encaminhado à Diretoria Legislativa, onde passa a tramitar formalmente.
Um dos exemplos mais recentes é o Plano Diretor. Em abril de 2026, a primeira parte do projeto, que estabelece as diretrizes para o desenvolvimento urbano da cidade, foi aprovada por 22 votos a 12. A segunda etapa, que trata da Lei de Uso e Ocupação do Solo, considerada uma das mais sensíveis do ponto de vista urbanístico, ainda está em discussão.
Segundo a vereadora suplente e ex-secretária adjunta do Meio Ambiente, Urbanismo e Sustentabilidade, Júlia Zardo, a construção de um projeto dessa dimensão começa com forte embasamento técnico, resultado de muito tempo de estudos acumulados sobre o território, mobilidade, habitação e desenvolvimento urbano. “A gente parte de um diagnóstico técnico da cidade, mas, em algum momento, isso entra no campo da política”, afirma.
Essa transição marca uma mudança de lógica no processo. O que inicialmente é estruturado com base em dados e planejamento passa a ser submetido a disputas, negociações e interesses diversos, próprios do ambiente legislativo.
O Plano Diretor também se destaca pela grande participação social, com audiências públicas e consultas. Esse nível de participação, embora significativo, ainda enfrenta limites práticos.
A complexidade dos temas discutidos e a linguagem técnica utilizada acabam restringindo o alcance dessas discussões, concentrando maior influência em grupos mais organizados.
Diante da dimensão, a condução do projeto contou também com o apoio de uma assessoria de comunicação externa, contratada especificamente para estruturar o diálogo público e institucional em torno da proposta.
É nesse contexto que se inserem as pressões da sociedade sobre o processo legislativo: o lobby. Representações de setores econômicos, entidades de classe e organizações da sociedade civil acompanham de perto a tramitação e buscam influenciar o conteúdo das propostas, seja por meio de sugestões técnicas, mobilização política ou articulação direta com parlamentares.
Para Zardo, essa dinâmica de lobby não deve ser vista necessariamente como um desvio do processo, mas como parte de sua própria natureza. “São muitos interesses envolvidos. Isso faz parte do jogo político e deveria ser tratado com mais naturalidade, desde que com transparência”, destaca.
O caso do Plano Diretor evidencia que, mesmo quando a iniciativa parte do Executivo e se apoia em critérios técnicos, o resultado final de uma lei é fruto de um processo complexo e não linear, que combina planejamento, participação social e disputa de interesses sobre o futuro urbano.
Ao final do percurso, a ideia de autoria individual se dissolve. Uma lei pode começar com um vereador, um técnico ou uma demanda social. Mas seu formato final é resultado de negociação, revisão e disputa entre diferentes atores.
